La naturaleza de la relación jurídica entre los usuarios y las empresas concesionarias a través de la evolución jurisprudencial en Argentina.
Lunes, 09 De Enero De 2012 | Raúl Gualtruzzi
Sin lugar a dudas‚ la implementación y puesta en marcha de mayor inversión en corredores viales y autopistas implica una reducción exponencial de siniestros automovilísticos‚ y en consecuencia‚ una mejora significativa en materia de seguridad vial. Sin embargo‚ hablar de seguridad en autopistas y corredores viales supone que se traigan a análisis las obligaciones y responsabilidades que le competen al Estado‚ dueño y sujeto que descentraliza y desliga el manejo de dichos espacios‚ como así también a las empresas en cabeza de las cuáles reposa la concesión y el manejo de estas vías de circulación.
En Argentina‚ el porcentaje de autopistas y corredores representa apenas el 5 por ciento del total de la red troncal. Sin embargo‚ son en estas vías de circulación en dónde se canaliza el 75 por ciento del tránsito interurbano‚ registrándose el 57 de las muertes en accidentes viales al año. Estos números de por sí requieren un debate complejo y minucioso acerca del rol que juegan los distintos sujetos involucrados en la seguridad de estos espacios‚ y la porción de responsabilidad que les cabe a cada uno.
De esta manera‚ propondré en el presente trabajo determinar cuál es la verdadera naturaleza jurídica de estas relaciones‚ de manera de trazar los ejes a través de los cuáles la legislación y la jurisprudencia han ido evolucionando en la mirada que se tiene respecto al tema en cuestión.
El Estado como dueño de los bienes de dominio público:
Su responsabilidad en cuanto a la conservación y seguridad de caminos‚ carreteras‚ autopistas y corredores viales.
Comencemos en subrayar de que el estado y mantenimiento de la red de carreteras‚ autopistas y corredores viales es una responsabilidad y deber del Estado‚ en la medida en que es éste el dueño de los bienes de uso público como calles‚ caminos‚ puentes y obras públicas construidas para comunidad y utilidad común‚ según lo establece el artículo 2340 de nuestro Código Civil. Y‚ por otro lado‚ y mucho más vinculante aún es la obligación que nace de la interpretación del Art. 14 de nuestra Carta Magna‚ en dónde se consagra el derecho a la libre circulación de los habitantes‚ por lo que es lógico entender que esta libre circulación debe ser garantizada a través de vías y medios seguros.
En numerosos fallos la justicia ha reconocido la obligación del Estado de garantizar y reparar el daño producido por la omisión de cuidado y conservación del estado de los bienes de dominio público. Así‚ La Corte Suprema de Justicia en autos: "C.‚ A. R. y otros c. Provincia de Córdoba” ha señalado que el uso y goce de los bienes del dominio público por parte de los particulares‚ importa para el Estado (considerado "lato sensu") “la obligación de colocar sus bienes en condiciones de ser utilizados sin riesgos".
Al ser el Estado el titular de este servicio público‚ es éste quien provee los estándares de seguridad vial‚ destina recursos‚ proporciona infraestructura‚ provee la seguridad en caminos y carreteras a través de las fuerzas de seguridad‚ fundamentalmente a través de Gendarmería y las policías camineras‚ otorga las concesiones sobre la administración y mantenimiento de rutas‚ autopistas y corredores viales. Por ello es éste quién debe responder (amén de las responsabilidades y obligaciones que‚ como luego veremos le competen a las empresas concesionarias)‚ por los siniestros acaecidos como consecuencia de desperfectos y anomalías en los caminos‚ la falta de señalización o una comunicación deficiente‚ la presencia de animales en toda vía de circulación‚ los accidentes ocurridos a consecuencia de hechos delictivos‚ etc.
Si bien el Estado delega dichas obligaciones en empresas privadas‚ subsiste en él el deber de controlar de manera activa y eficiente la ejecución de dichos contratos de concesión‚ de manera de garantizar y defender la seguridad de todos los sujetos que se desplazan por dichas vías. Al menos‚ ese es el rol que ha asumido a partir de la ola de privatizaciones y concesiones de servicios públicos iniciada fundamentalmente a principio de los años ´90. Y todo ello‚ claro‚ sin mencionar el deber de policía y seguridad que debe ejercer en los tramos concesionados‚ ya que pese a la delegación que haya echo en las empresas privadas‚ éste es concomitantemente responsable por la observancia de las normas de tránsito‚ la circulación de vehículos que cumplan con la reglamentación vigente‚ la prevención de ingreso de animales a las vías de circulación‚ el deber de seguridad en materia de prevención de ilícitos‚ entre otras.
La responsabilidad civil de las empresas concesionarias: Su rol como garante de la seguridad de los usuarios de los corredores viales y su obligación de conservación de los mismos.
Actualmente en nuestro país el control estatal se ejerce a través del Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI)‚ organismo desconcentrado dependiente de la Dirección Nacional de Vialidad‚ el cual ejerce la supervisión‚ inspección‚ auditoría y seguimiento del cumplimiento de los Contratos de Concesiones de Redes Viales y de todas aquellas obras viales que en lo sucesivo sean concesionadas‚ en donde el Estado Nacional sea parte‚ a fin de asegurar la calidad y adecuada prestación de los servicios y la protección de los usuarios y los bienes públicos del Estado. Sin perjuicio de las particularidades que pueden llegar a tener cada una de estas concesiones‚ las obligaciones y la consecuente responsabilidad de las empresas concesionarias de estas autopistas y corredores viales no se agotan con la mera administración y mantenimiento de estos espacios dando cumplimiento a los contratos signados con el Estado. Existe también una responsabilidad aún mucho más amplia‚ que es la de garantizar condiciones óptimas de seguridad vial en pos de la protección de los usuarios y consumidores de estos servicios. La correcta señalización y demarcación de los espacios‚ la instalación de carteles‚ luminarias y reductores de velocidad‚ la implementación de tecnologías que prevengan y mantengan informados a quienes circulen‚ los servicios de auxilio médico y mecánico y el deber de vigilancia de las normas de tránsito son algunas de las tareas que traen aparejadas la concesión de dichos servicios. En consecuencia‚ resulta lógico pensar que estas empresas deban responder por los daños que se generen a consecuencia de la explotación deficiente e irregular de estas concesiones‚ sean producto de la inobservancia de las condiciones de seguridad‚ del desperfecto o falta de mantenimiento y señalización de los espacios bajo su control‚ como así también de los daños producidos por los peligros previsibles que le sean objetivamente imputables a éstas. Sin embargo‚ pese a la lógica que tienen los argumentos precedentes‚ me atrevo a decir que en Argentina‚ la jurisprudencia "amiga" de responsabilizar a las empresas concesionarias y al Estado es relativamente nueva. Así lo esbozaba el Dr. José Pirota‚ cuando decía que en nuestro país "los concesionarios limitan la responsabilidad a tan sólo las garitas de percepción de las tarifas y cuando se produce el accidente la responsabilidad por los daños experimentados en dichas carreteras‚ se diluye caprichosamente en los vericuetos de la justicia porque no se termina de definir puntualmente el sujeto responsable‚ concesionario o Estado concedente‚ y éstos se acogen deliberadamente a las plácidas siestas de la interminable e inconclusa definición de la atribución del sujeto responsable." Sin embargo‚ esta concepción que fue sostenida hasta no hace mucho tiempo por nuestro Máximo Tribunal de Justicia‚ hoy ha ido evolucionando (en beneficio de los usuarios y consumidores).
La relación jurídica entre usuarios y empresas concesionarias como una relación de derecho público‚ de carácter no contractual:
Así‚ se sostuvo que la naturaleza jurídica que unía a usuarios y concesionarios de corredores viales era de derecho público‚ caracterizada por la retribución que hacían estos usuarios a través del peaje del servicio público como pago por el beneficio que recibían de su uso. Claro que esto limitaba considerablemente la responsabilidad de las empresas concesionarias por los daños que sufrieran en el tramo de circulación que tenían a su cargo‚ siempre enmarcada dentro del campo de su actividad específica‚ y excluyendo de este ámbito a todo entorno y factor que le sea extraño.
Así‚ en el fallo Colavita‚ Salvador contra la provincia de Buenos Aires ‚ en donde se iniciaba demanda contra el concesionario por los daños ocasionados a raíz de la presencia de animales sueltos en la ruta‚ sostuvo la Corte que "forzoso es concluir que tampoco cabe atribuírsela a la demandada‚ quien no puede asumir frente al usuario -por la delegación de funciones propia de la concesión derechos o deberes mayores a los que correspondían al ente concedente‚ conclusión particularmente válida si se advierte que conforme a los términos pactados las funciones de policía de seguridad y policía de tránsito debían ser ejercidas por la autoridad pública"‚ resultando inadmisible extender la responsabilidad del concesionario más allá de las obligaciones de obligaciones propias del ente concesionario en orden a la remodelación‚ conservación y explotación del corredor vial conferido.
El mismo criterio se aplico en autos "EXPRESO HADA S.R.L. C/ PROVINCIA DE SAN LUIS Y EMPRESA CAMINOS DEL OESTE S.A"‚ del año 2002‚ donde el Máximo Tribunal sostuvo que no podía "atribuirse al concesionario vial la responsabilidad en este tipo de casos‚ ya que aquél no puede asumir frente al usuario del camino explotado‚ derechos o deberes que sean mayores a los que le corresponde al concedente‚ máxime cuando las funciones del poder de policía de tránsito y seguridad deben ser ejercidas por la autoridad pública" . Agregaba también en el mencionado fallo la Corte que‚ si bien el concesionario se encuentra obligado en virtud del Pliego de Condiciones Particulares para la Concesión de Obras Viales y Precalificación‚ a conservar en condiciones la circulación de los usuarios‚ libre de cosas u objetos que den lugar a molestias‚ inconvenientes o que impliquen peligrosidad para los usuarios‚ dicha obligación‚ sostiene el Tribunal‚ debe interpretarse en el contexto de las "obligaciones propias" del concesionario‚ con el criterio restrictivo aplicado anteriormente.
No obstante es en este mismo pronunciamiento‚ en la disidencia del Ministro Vázquez‚ en el cuál se esbozarían los principales argumentos que iría tomando la doctrina y a los cuáles se iría acogiendo la futura jurisprudencia. Así sostenía el Dr. Vázquez en su voto que entre el concesionario y el usuario existe una relación de consumo‚ la cuál implica una obligación de resultado para la empresa que mantiene una actividad lucrativa con la explotación de la concesión. La obligación del concesionario no debe limitarse al mantenimiento de la cinta asfáltica‚ sino que subsiste tácitamente un deber de seguridad de evitar que el usuario sufra un perjuicio por la utilización del corredor vial. En consecuencia‚ es obligación para estas empresas‚ el poner especial énfasis en el rol de control y seguridad que espera el usuario‚ garantizando un espacio de circulación en óptimas condiciones y libre de cualquier obstáculo.
Pero recordemos‚ esa no fue la opinión mayoritaria ni fue la postura que vino sosteniendo la Corte‚ en la medida en que negaba la existencia de un vínculo contractual entre usuario y empresa explotadora de la concesión‚ sino mas bien que lo que caracterizaba a la relación era la tasa que pagaba el usuario‚ a través del peaje‚ por el servicio de mantención del corredor‚ reservando el deber de seguridad de tránsito exclusivamente en el poder de policía del Estado.
Ahora bien‚ este criterio resulta a simple vista objetable en la medida en que resulta ilógico desligar de todo deber de vigilancia y prevención a las empresas que tienen a su cargo precisamente la concesión‚ si entendemos‚ que el fin último y principal de este recurso estatal de descentralización es precisamente garantizar la seguridad de los usuarios‚ reducir la siniestralidad vial y mantener en óptimas condiciones las vías de circulación. Por lo que es también la empresa concesionaria quien debe ejercer un poder de policía‚ atenuado y limitado‚ y compartido con el Estado‚ si se pretende cumplir con estos objetivos. Así‚ le cabe responsabilidad a la empresa concesionaria cuando permite que por el peaje circulen vehículos fuera de norma o en un evidente estado de deterioro‚ cuando no toma las diligencias necesarias ante la denuncia de animales sueltos en las inmediaciones de los corredores‚ cuando no mantiene despejado el espacio circundante‚ no advierte la presencia de obstáculos o vehículos detenidos en las autopistas‚ entre una larga lista de muchos etcéteras. Como vemos‚ es aquí donde también una porción de ese poder de vigilancia le cabe a la empresa explotadora de la concesión.
El cambio de criterio de la Corte Suprema de Justicia:
Frente a la concepción que enrolaba la naturaleza de la relación como de carácter público‚ en virtud del pago de una tarifa por el beneficio que le suponía al usuario el uso de ese servicio público‚ comenzaron a interponerse y cobrar fuerza otras posturas‚ de carácter privatista‚ que significaban a la relación usuario-empresa como una relación contractual de consumo. Por lo que a la empresa le cabía‚ además de la obligación de facilitar la libre circulación y mantener el óptimo estado de los corredores viales‚ también un deber de vigilancia y custodia‚ de manera de reducir y evitar los riesgos a los que pueden verse expuestos los consumidores. Y serían estas empresas las que tendrían que demostrar las circunstancias eximentes de responsabilidad‚ conforme lo reza el Art. 1113 del Código Civil. Fue en el fallo Ferreyra Víctor c/ Virgen de Itatí Concesionarios de Servicios Viales en el que la Corte hizo un giro y modificó su propia postura‚ aceptando que la naturaleza del vínculo entre el usuario y el concesionario del peaje es de tipo contractual‚ sosteniendo que la responsabilidad de la demandada es amplia‚ derivada del incumplimiento del deber de seguridad‚ al no haber tomado precaución alguna respecto de los animales sueltos a fin de evitar accidentes.
Así‚ sostuvo el Dr. Raúl Zaffaroni que el vínculo que se establece entre el concesionario y el usuario de una ruta de peaje es una relación contractual de Derecho Privado‚ que hace nacer una obligación objetiva de seguridad por resultado a cargo del primero‚ de manera que enlaza al usuario con el concesionario vial en una típica relación de consumo‚ por lo cual la responsabilidad del último por los daños sufridos por el primero se ubica en el régimen contractual. Sostiene asimismo en su voto‚ que es esa misma naturaleza de la relación la que "determina la responsabilidad objetiva de la concesionaria‚ quien asume frente al usuario una obligación de seguridad por resultado‚ consistente en que aquél debe llegar sano y salvo al final del recorrido‚ en consonancia con el principio de buena fe (art. 1198 CCiv.) y el deber de custodia que sobre aquélla recae".
Por su parte‚ el Dr. Lorenzetti‚ alejándose de la postura del magistrado Zaffaroni en cuanto a la obligación de resultado‚ entiende al deber de seguridad que recae sobre la concesionaria en relación a los acontecimientos previsibles‚ por lo que sólo quedaría eximida de su responsabilidad cuando los hechos fueron inevitables o imprevisibles. Es claro aquí que dicha responsabilidad no se agotará con la mera interposición de carteles de aviso de "animales sueltos" o "zona de baches"‚ ya que estaríamos ante circunstancias que no pueden ser ignoradas por el prestador. Aquí adhiero al criterio llevado a cabo por la Cámara Nacional de apelaciones en lo Civil D‚ en autos Aparicio contra Grupo Concesionario del Oeste S.A. uno de los varios fallos posteriores al cambio de criterio de la Suprema Corte. En dicho fallo se consideró que la concesionaria tendrá la carga de la prueba y deberá demostrar que el daño que protagonice el consumidor haya sido súbito e imprevisible. "La concesionaria vial resulta responsable por los daños y perjuicios sufridos por un automovilista que transitaba por una autopista cuando fue impactado por un objeto arrojado por un tercero desde un puente‚ pues‚ se acreditó que los patrullajes llevados a cabo por aquella resultaban insuficientes como única medida de prevención para este tipo de ataques‚ y correspondía a la emplazada probar la imprevisibilidad del hecho‚ lo que no ocurrió en el caso.
Consideraciones finales: Una relación jurídica de consumo en la cuál resulta aplicable la Ley de Defensa del Consumidor.
Entender la naturaleza jurídica de usuarios y concesionarios de corredores viales como una relación de carácter contractual‚ de derecho privado y típicamente de consumo‚ implica que resulten aplicables las disposiciones relativas a la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor. Mas razonable aún‚ atento a la nueva redacción del Art. 1 ‚ en la medida en que entiende por consumidor a la persona que adquiere o utiliza bienes o servicios de forma gratuita u onerosa como destinatario final‚ en beneficio propio o de su grupo familiar o social. Y ello atendiendo a la garantía plasmada en nuestra Carta Magna en su Art. 42: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho‚ en la relación de consumo‚ a la protección de su salud‚ seguridad e intereses económicos (…)".
Por su parte‚ resulta terminante el Art. 5 de la mencionada Ley de Defensa del Consumidor‚ en cuanto a la protección de estos consumidores‚ ya que dispone que "Las cosas y servicios deben ser suministrados o prestados en forma tal que‚ utilizados en condiciones previsibles o normales de uso‚ no presenten peligro alguno para la salud o integridad física de los consumidores o usuarios".
A estas alturas ésta es la postura que considero‚ humildemente‚ más acertada. Y a ello me refiero cuando hablo de una "evolución" en los criterios jurisprudenciales de la Corte y los tribunales inferiores. Creo que hoy la discusión ha quedado superada y en Argentina se ha avanzado hacia una concepción en la que se entiende la prestación de las concesionarias de autopistas y corredores viales como un servicio del cuál resultan objetivamente responsables por la calidad‚ eficiencia y seguridad de la explotación de la cuál se sirven‚ responsabilidad de la cual sólo quedan eximidas cuando éstas empresas puedan acreditar la imprevisibilidad del acto‚ pese a haber obrado y cumplido con todos los recaudos de seguridad y previsión.
Raúl Gualtruzzi‚ Productor asesor de seguros
Este trabajo obtuvo el tercer puesto en el concurso que organizó la Fundación Sobre la Responsabilidad Civil (FUSERC)
